Comment redynamiser la culture citoyenne ?

Créée à l’initiative du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen, la mission d’information du Sénat « comment redynamiser la culture citoyenne » est présidée par Stéphane Piednoir (Les Républicains – Maine-et-Loire). Henri Cabanel (Rassemblement Démocratique et Social Européen – Hérault) a été désigné rapporteur de la mission. Les 19 sénateurs issus de tous le groupes politiques mènent depuis décembre 2021 des auditions et des rencontres pour identifier comment promouvoir l’engagement citoyen et celui des jeunes en particulier. La mission prévoit de rendre ses conclusions en juin 2022.
Le 27 janvier dernier, les co-présidents Yves Londechamp et Dominique Valck ont été auditionnés par visioconférence pour partager l’expérience des conseils de développement. Dans un format allégé, l’audition n’a pas donné lieu à une captation vidéo ni à la rédaction d’un compte-rendu : nous vous partageons dans cet article les grandes lignes de cet échange.

Quel est le rôle et le statut juridique des conseils de développement ?

Une inscription des Conseils de développement dans le Code général des Collectivités Territoriales
A l’échelle des intercommunalités et territoires de projet, les conseils de développement sont créés par délibération en application de l’article L5211-10-1 du Code général des collectivités territoriales, modifié en décembre 2019 par la loi Engagement et Proximité. A l’initiative de l’Assemblée nationale, le seuil pour lequel un conseil de développement est obligatoire a été réhaussé de 20 000 à 50 000 habitants. La loi ouvre également la possibilité à toutes les intercommunalités de moins de 50 000 habitants de créer un conseil de développement et de mettre en place une instance commune entre un pôle d’équilibre territorial et rural et une ou plusieurs intercommunalités.
Les premiers conseils de développement sont apparus dans les années 1990, à l’échelle du District de Nantes, du Grand Lyon ou au Pays Basque pour donner quelques exemples. En 1999, la loi Voynet a donné une base juridique aux conseils de développement, avec l’ambition d’instiller les questions de développement durable et de démocratie participative dans l’aménagement du territoire. Les lois MAPTAM et NOTRe ont ensuite inscrit les Conseils de développement dans le Code général des Collectivités Territoriales (CGCT), tout en conservant un cadre juridique souple et adaptable au contexte local.
Si aujourd’hui toutes les métropoles disposent d’un conseil de développement – en activité ou en cours d’installation, l’ensemble des intercommunalités et des pôles d’équilibre territoriaux et ruraux (PETR) ne sont pas encore dotés d’un tel conseil.
La loi donne la possibilité aux conseils de développement de s’organiser librement. C’est donc en s’appuyant sur le dynamisme et les capacités de dialogue de chaque conseil que se définit l’organisation concrète de leur travail et les relations qu’ils établissent, d’une part, avec les responsables des intercommunalités et des territoires de projet et d’autre part, avec le territoire et la population.

Des rôles et des missions variés en fonction des contextes locaux

Espaces de réflexion, de dialogue et d’expérimentation, les conseils de développement existent depuis plus de 20 ans à l’échelle des agglomérations et des territoires de projet. Leur composition et leurs missions ont évolué au fil des mandats, dans un contexte de montée en puissance des dispositifs participatifs dans les communes et les intercommunalités. Là où ils existent, les conseils de développement se sont progressivement insérés dans le paysage institutionnel intercommunal et apportent une réelle valeur ajoutée à l’élaboration de l’action publique. Leurs missions varient en fonction des contextes locaux et de l’implication des bénévoles.
Le conseil de développement intervient sur toute question intéressant le territoire, sur saisine ou autosaisine :
• Le conseil de développement contribue à l’élaboration, à la révision, au suivi et à l’évaluation du projet de territoire
• Il émet un avis sur les documents de prospective et de planification : plan local d’urbanisme intercommunal, schéma de cohérence territoriale, programme local de l’habitat, plan de déplacement urbain,…
• Il contribue à la conception et l’évaluation des politiques locales de promotion du développement durable, notamment dans le cadre du plan climat air énergie territorial et des contrats de transition écologique
D’autres missions complémentaires sont souvent exercées par les conseils développement :

Schéma issu d’une journée nationale de réflexion entre conseils de développement organisée le 6 février 2020

• Ils animent le débat public territorial, en créant un espace de dialogue, d’expression libre et argumentée entre acteurs divers et citoyens
• Ils partagent et diffusent des connaissances sur les questions intercommunales et remplissent une mission d’éducation populaire.
• Ils animent des réseaux d’acteurs et valorisent les initiatives et les projets citoyens.
• Ils sont à l’écoute du territoire et des attentes de ses habitants pour percevoir les dynamiques citoyennes et les signaux faibles des évolutions sociétales.
• Ils portent des actions et des expérimentations qui peuvent être reprises et pérennisées par d’autres.

Comment les conseils de développement agissent dans les territoires ?

De nombreux exemples peuvent illustrer l’action des conseils de développement dans les territoires. Nous vous proposons un éclairage sur quelques projets ci-dessous.
En tant que territoire d’expérimentation au programme d’action recherche Transition Energétique et Sociétale, la Communauté de communes d’Erdre & Gesvres et son Conseil de développement ont pris la mesure de l’importance des dynamiques de coopération pour mener des projets de transitions. Cela a amené le Conseil de développement à évoluer progressivement vers une posture d’animation et de facilitation, déjà émergente en 2017, lors des 10 ans du Conseil de développement, par l’organisation d’évènements sur le territoire autour du thème « Transitions : déployons nos initiatives ». Convaincu, avec la Communauté de communes, que pour réussir les transitions sur le territoire, la seule action publique n’est pas suffisante, le Conseil de développement travaille depuis lors, sur la manière de repérer, faire du lien entre les initiatives et engager une dynamique collective entre porteurs de projets du territoire. Dans ce cadre, le Conseil de développement réalise différents travaux d’enquête vers les porteurs de projets et l’acteur public, anime une carte collaborative et organise différents évènements. L’objectif est de développer des dynamiques de coopération sur le territoire (entre acteurs publics, privés, associatifs, citoyens, entre les communes et l’intercommunalité), en faveur du développement durable et des transitions.
Pour aller plus loin

Sollicité par l’agglomération du Cotentin sur le plan de déplacement, le Conseil de développement a souhaité s’engager dans une action concrète en organisant un défi mobilité, avec pour ambition d’évaluer les possibilités offertes sur le territoire de se déplacer autrement que seul dans sa voiture au quotidien. Après une première édition menée à l’automne 2020, un deuxième défi a été organisé en 2021 avec pour objectif de sensibiliser les habitants, faire découvrir la nouvelle offre de transports CAP Cotentin et impulser un changement progressif des comportements en matière de mobilité. 24 participants ont relevé ce défi : les retours d’expériences permettent d’identifier des besoins (mieux entretenir les pistes cyclables, étendre les réseaux, mener des actions de sensibilisation et de pédagogie,…) et ainsi enrichir la réflexion des élus dans le cadre du Plan mobilité.

En 2016, le Conseil de développement de Bordeaux métropole a choisi d’explorer les sons de la ville, par le biais d’une réflexion exploratoire qui dépasse l’approche classique de la notion de « bruit », pour l’étendre à une approche globale des sons dans la métropole. Une série d’actions ont été menées afin de constituer une base de connaissance sur les sons de la métropole, décaler le regard sur la ville et le nourrir différemment. Quelques exemples :
– organisation de balades sonores dans 3 lieux de la métropole bordelaise, guidées par des membres de l’Union Nationale des Aveugles et Déficients Visuels, pour découvrir autrement le territoire.
– organisation d’une visite de l’exposition du musée d’Aquitaine sur les sons de la ville pour des élèves de petite section de maternelle, création d’un loto sonore
– travail avec une cinquantaine d’étudiants pendant 2 jours sur le terrain pour réfléchir à la prise en compte de la dimension du son dans l’aménagement urbain.
À l’issue de l’atelier prospectif sur la « Démocratie participative à tous les étages », les membres du Conseil de développement de la Métropole Européenne de Lille ont souhaité favoriser l’émergence d’un réseau métropolitain regroupant les acteurs de la participation (membres d’instances, techniciens, élus…). En coordination avec la Direction Relations avec les usagers, citoyenneté et jeunesse, un évènement a été créé, permettant à tous les acteurs de se rencontrer et ainsi constituer un « Réseau des Acteurs de la Participation » (RAP). Deux rencontres ont eu lieu le 24 avril et le 13 novembre 2019. Elles ont permis de conforter cette volonté et de mettre d’ores et déjà à disposition des membres du réseau des outils communs dont notamment un espace dédié sur la plateforme de la participation de la Métropole.

En 2019, le Conseil de développement de la communauté de communes Cagire Garonne Salat a créé un guide des producteurs locaux engagés dans une démarche de circuit court sur les 55 communes du territoire et au-delà. Disponible auprès de l’office du tourisme, auprès des commerçants et producteurs et en ligne sur le site de la communauté de communes, le guide a rencontré un fort succès tant auprès des producteurs, que des habitants, hébergeurs et des socio-professionnels du tourisme, qui peuvent ainsi adresser leurs clients, à la recherche de produits locaux, vers des producteurs identifiés. Il a été élargi en 2020 au périmètre du futur Parc Naturel Régional Comminges Barousse Pyrénées.

Pour aller plus loin

En 2016, le Conseil de développement du Pays de Sarrebourg a initié la démarche de « speed-dating associatif ». Une vingtaine d’associations (périscolaire, personnes âgées et handicapées, solidarité, culture) ont rencontré de futurs bénévoles. En 2017, le Conseil de développement a monté un dispositif de formation à l’usage d’Internet à destination des séniors retraités, en mobilisant plusieurs clubs d’ainés.

Quel regard portez-vous sur les dynamiques citoyennes présentes dans les territoires ?

Les dynamiques citoyennes, en tant que démarches portées par des citoyens sont très différentes selon les territoires. Bien souvent, les conseils de développement constatent leur archipélisation et font remonter le besoin de faire connaitre les initiatives, les connecter, les faciliter,…
Plusieurs conseils de développement recensent ainsi les initiatives citoyennes et facilitent leur mise en relation. Le Conseil de développement de Redon agglomération a établi un guide des initiatives du Pays de Redon pour un transition énergétique et sociétale. En 2019, le Conseil de développement de la communauté de communes d’Erdre & Gesvres s’est donné pour cap de « co-construire un futur désirable solidaire et durable en étant facilitateur des transitions par la coopération avec l’ensemble des acteurs du territoires ». Le comité des initiatives du conseil de développement recense les initiatives (carte collaborative), enquête pour mieux connaitre les initiatives collectives et découvrir comment elles transforment le territoire, organise des opérations « booster d’initiatives » pour mettre en réseau et aider au développement des projets, mobilise en partenariat avec la communauté de communes les réseaux d’acteurs pour soutenir les initiatives,… Autre exemple : le Conseil de développement de la métropole de Lyon a engagé une démarche en 2018 pour aller à la rencontre des initiatives collaboratives dans les territoires et favoriser leur mise en réseau : 250 porteurs d’initiatives ont été mobilisés aux cours de 5 rencontres territoriales.

Quels sont les atouts des conseils de développement pour promouvoir l’engagement des jeunes ?

A l’échelle des intercommunalités et des territoires de projet, les conseils de développement contribuent à encourager l’engagement des jeunes de différentes manières.
Au préalable, les conseils de développement enquêtent auprès des jeunes pour identifier leurs attentes et besoins en matière de logement ou transports, comprendre ce qui fait l’attractivité ou non du territoire,… Le Conseil de développement de Saint-Quentin-en-Yvelines a ainsi conduit une enquête en 2019 pour comprendre pourquoi les 18-30 ans ne restent pas sur le territoire lorsqu’ils ont des enfants ou trouvent un travail.

En 2017, le Conseil de développement de la Métropole de Lille, saisi sur la stratégie et politique en faveur de la jeunesse, a proposé d’aborder la question de l’engagement citoyen en demandant aux jeunes ce qu’ils peuvent faire pour la métropole et leur donner ainsi la possibilité d’agir. Pour que chaque jeune soit acteur de la vie locale, le Conseil de développement a notamment préconisé d’accorder un soutien physique et logistique aux jeunes souhaitant créer des associations ou mettre en œuvre des initiatives citoyennes et de faire en sorte que les jeunes qui s’engagent puissent être reconnus et valorisés.
Plusieurs conseils de développement mènent des actions auprès de scolaires, collégiens, lycéens, étudiants ou jeunes en service civique.

En 2017, le Conseil de développement d’Erdre & Gesvres a souhaité apporter un regard décalé pour enrichir le débat sur le plan local d’urbanisme intercommunal. Il a organisé en juin 2017 une exposition de 30 maquettes réalisées par 6 classes de CM2 sur « La place de mon village », réflexion menée en partenariat avec les enseignants de 4 écoles, des architectes du territoire et l’ARDEPA (Association de promotion de l’architecture). En 2017-2018, le conseil de développement a associé des lycéens à ses travaux sur la transition alimentaire et agricole. 150 lycéens ont été interrogé sur leurs modes de consommation et leur pouvoir d’agir en tant que consomm’acteurs à partir d’un travail de photographies et d’analyse mené avec leurs professeurs. En 2018-2019, 100 lycéens ont visité la ferme du Biau chemin à Nort sur Erdre. La visite commentée par l’agricultrice a été suivie d’un atelier sous forme d’un jeu de rôle autour d’un projet d’alimentation locale. Le conseil de développement a également soutenu une initiative de 3 lycéennes qui ont choisi de monter un marché de producteurs locaux pour leur projet de fin d’études (mise en lien avec des producteurs, communication).

En 2007, le Conseil de développement de l’arrondissement de Sarreguemines a initié un dispositif « prévention jeunes décrocheurs » pour aider en dehors du temps scolaire les élèves de collège et de lycées confrontés à des problèmes de repli sur soi, de baisse des résultats scolaires, de violence,… Ce dispositif a permis entre 2007 et 2008 à 15 jeunes de réintégrer un cursus scolaire, voire professionnel.

En 2019-2020, le Conseil de développement de la Carène (agglomération de Saint Nazaire) a travaillé avec une trentaine de volontaires en service civique dans le cadre d’un atelier sur la participation citoyenne. Une vingtaine d’étudiants en sociologie et en droit de l’université de Nantes ont été accueilli dans le cadre du lancement d’un partenariat sur l’appropriation de l’espace public durant la crise sanitaire.

Dans le cadre de Grand Nancy 2050, le Conseil de développement durable (C3D) de la métropole du Grand Nancy a conduit un exercice de prospective avec les étudiants du territoire. Des élèves-ingénieurs, des étudiants en géographie, en économie, sociologie, en « Info-Comm », en pharmacie, en architecture, en cinéma, en arts, agronomie… apprennent à se connaître, confrontent leur vision d’un même projet et associent leurs connaissances et compétences pour imaginer des dispositifs durables et économiquement viables qui amélioreront la vie des Grands Nancéiens en 2050. Depuis 2017, le C3D a accompagné et soutenu 2 projets qui prennent de l’ampleur : le VRAM (Vélo Rail à Assistance Motorisée) et Urbanloop (système de transport par capsules individuelles automatisées).

Avec la volonté de rencontrer, comprendre et mettre en lumière la jeunesse des communes du Centre Ouest Bretagne, le Conseil de développement du Pays Centre Ouest Bretagne a créé l’opération « Nerzh » en 2018. Partant du constat que les jeunes sont souvent sollicités en leur qualité de consommateur, mais peu souvent pour exprimer leurs rêves, leurs besoins, leurs projets, le Conseil de développement a souhaité apporter un autre regard sur la jeunesse. En premier lieu, une jeune chargée de mission a été recruté pour mener l’enquête à laquelle 636 habitants de 15 à 30 ans ont pris part. L’enquête a notamment révélé le besoin de mutualiser et de rendre l’information accessible : pour y répondre, un blog et des groupes facebook ont été mis en place pour faire connaitre les bons plans, proposer des trajets en covoiturage, publier des annonces de bénévolats, favoriser la diffusion d’offre d’emplois, informer sur les évènements culturels,… Parallèlement à ce recueil de paroles, deux grands évènements publics ont été organisés : les « NERZH Connexions », à Kergloff en décembre 2018 et à Rostrenen en avril 2019. Le projet s’est poursuivi ensuite par le tournage d’une série de 12 reportages mettant en lumière des initiatives portées par des jeunes du territoire. Le bouche à oreille, l’implication des jeunes dans la conception et l’animation du projet, la mobilisation des acteurs de la jeunesse ont été de véritables clés de réussite.
Pour aller plus loin : https://www.nerzh.org/ 

Comment les conseils de développement parviennent-ils à atteindre les personnes qui s’expriment le moins dans le débat public (jeunes, publics en difficultés…) ?

Les conseils de développement sont en capacité de recueillir la parole des personnes qui s’expriment peu ou pas dans le débat public de différentes manières.
Réseaux d’acteurs, les conseils de développement mobilisent leurs membres qui sont actifs dans des organisations, associations, institutions,… pour recueillir la parole de leurs adhérents et bénéficiaires : personnes en situation de précarité, personnes en situation de handicap, jeunes décrocheurs, lgbt,…
Animateurs du débat public territorial, les conseils de développement peuvent mener des opérations sur le terrain pour faire remonter les besoins, attentes et propositions des habitants. Le Conseil de développement de GrandAngoulême et le Conseil de développement du Pays d’Arles ont ainsi mené plusieurs opérations « porteur de parole » pour écouter les habitants et recueillir leurs témoignages durant des festivals et évènements organisés sur le territoire ou dans un supermarché. Recueillir la parole peut également être réalisé à distance. Durant le confinement, le Conseil de développement durable de la métropole du Grand Nancy a animé un débat en ligne autour des grandes métamorphoses en cours et à venir. Il a notamment été alimenté par des débats organisés sur la plateforme Discord, animés par une community manager.

Quelles sont, aujourd’hui, les forces et faiblesses des conseils de développement ? Quelles adaptations seraient, le cas échéant, souhaitables ?

Les conseils de développement s’efforcent de mener des démarches qualitatives et significatives, fondées sur des méthodes d’animation du débat, des contributions volontaires et une expertise d’usage de leurs membres. En développant une ingénierie du sensible, les conseils de développement cherchent à recueillir des paroles multiples : des plus sûres au plus hésitantes, des plus habiles aux plus maladroites, des plus sereines aux plus timides, des plus souriantes aux plus abîmées, des plus proches aux plus lointaines… De multiples publics, des sans-abris au plus aisés, sont approchés de différentes manières, grâce à de précieux relais sur le terrain. Leur rapport sensible au monde, à l’autre et à eux-mêmes interpellent et constituent la société d’aujourd’hui et de demain. Ces signaux forts et signaux faibles nourrissent les travaux des conseils de développement. Être membre d’un conseil de développement est un engagement fort au service du territoire : le bénévolat donne de la légitimité aux travaux et permet de se prémunir de la défense d’intérêts particuliers.

Pour entretenir cet engagement bénévole, des moyens d’accompagnement humains et financiers sont indispensables : ils permettent au conseil de développement de mener un travail qualitatif, au bénéfice du commun. Un dialogue permanent entre le conseil de développement, les élus et les agents de l’intercommunalité ou du territoire de projet est nécessaire pour aller plus loin dans la co-construction des politiques publiques.

Plus de 20 ans après la mise en place des premiers conseils de développement, nous sommes en mesure de pointer plusieurs évolutions souhaitables, qui nécessitent un travail commun associant membres des conseils de développement, élus, agents des collectivités et parlementaires.
• La dénomination « conseil de développement » nous semble peu adaptée et mériterait d’évoluer
• La composition des conseils de développement décrite dans la loi ne correspond plus aux pratiques en cours : de nombreux conseils de développement intègrent dans leur composition des habitants ou des citoyens volontaires
• Les missions des conseils de développement décrites dans la loi mériterait d’être élargie, comme nous le proposons dans le schéma page 2.
• La plupart des conseils de développement n’ont pas de statut juridique propre, ce qui facilite leur mise en place mais limite certaines possibilités offertes aux associations (faire appel à du mécénat de compétences, valorisation du bénévolat, mesures fiscales en faveur des bénévoles,…). Il nous semblerait intéressant d’étudier la possibilité d’élargir certaines dispositions accordées aux associations aux instances participatives, dont les conseils de développement