Journée internationale de la démocratie : nos propositions pour réussir la transition démocratique dans les intercommunalités

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A l’occasion de la Journée internationale de la démocratie impulsée par l’Assemblée générale des Nations unies, nous vous proposons de (re)découvrir notre contribution publiée en 2019 : « Au-delà de la participation citoyenne, réussissons la transition démocratique dans les intercommunalités ».

L’intérêt intercommunal au cœur du débat démocratique

Les intercommunalités, dotées de compétences significatives, engagent le devenir de ceux qui habitent ou qui entreprennent sur leur territoire, dans la vie quotidienne comme dans les orientations stratégiques. Quelle que soit la réalité de l’attachement quasi affectif aux communes, on ne peut ignorer qu’une part importante, voire largement majoritaire des enjeux pour les habitants, se situe à ce niveau intercommunal.

Si la commune constitue l’espace de l’exercice démocratique de base par excellence, concilier la légitimité communale avec la réalité intercommunale apparait indispensable pour promouvoir le citoyen communautaire ou métropolitain, à côté du citoyen communal.

Les problématiques liées à l’échelle intercommunale sont pourtant cruellement absentes des débats. L’intérêt intercommunal doit donc être placé au cœur du débat démocratique. Renforcer la capacité des citoyens de choisir et d’agir sur les politiques et l’action publiques locales devient une nécessité démocratique, mais également un enjeu de modernisation des structures des pouvoirs locaux.

Quelles nouvelles pratiques pour assurer une transition démocratique dans toutes les intercommunalités ?

Deux champs méritent d’être explorés pour bâtir un jeu de propositions à la hauteur des enjeux évoqués : comment faire évoluer le lien entre le territoire et la représentation politique du territoire ? Quels dispositifs mettre en place pour renforcer la démocratie participative et la rendre plus robuste et qualitative ?

Élire les conseillers des communautés au suffrage universel direct : sous quelle forme ?

Actuellement, la désignation des conseillers siégeant dans les intercommunalités s’effectue au suffrage universel direct, selon la technique du fléchage pour les communes de plus de 1 000 habitants.

Doit-on privilégier une gouvernance partagée, comme c’est le cas actuellement dans beaucoup d’intercommunalités, associant un nombre important de sensibilités politiques mais qui suppose l’élaboration d’un projet de « compromis » après les élections ? Ou est-il préférable d’opter pour une gouvernance partisane, fondée sur une majorité et une opposition comme actuellement pour les communes, qui offrirait aux électeurs préalablement aux élections le choix entre plusieurs projets de territoire ?

Sans tabou, il est indispensable de mettre au débat toutes les hypothèses possibles. Toutes les solutions intermédiaires mêlant représentation des citoyens par élection directe et
représentation des communes par fléchage, méritent également d’être explorées.

Quelques questions méritent d’être traitées, en parallèle dans cette réflexion :

  • la limitation du cumul des fonctions ou des responsabilités en désignant des conseillers métropolitains et municipaux différents y compris dans le cadre du mode actuel de fléchage
  • la possibilité de dissocier l’élection du président de la désignation des conseillers de l’intercommunalité
  • la transformation des intercommunalités ou d’une partie d’entre elles en collectivités de plein exercice

Rendre plus robustes tous les modes de démocratie participative

Le champ de la démocratie participative reste très largement à imaginer et à institutionnaliser tout en préservant l’idée d’agilité et d’indépendance. Les procédures, les méthodes, les outils sont très nombreux et plutôt bien connus, mais ils ne sont que trop rarement mobilisés, même si d’importants progrès ont pu être constatés ces dernières années.

Transparence et lisibilité

La décision politique et sa construction doivent être lisibles pour tous les habitants du territoire, notamment pour ceux qui se sont investis dans le débat par des modes divers de participation. Les règles du jeu de la concertation nécessitent d’être clairement exprimées pour l’ensemble du processus, depuis la définition du cadre jusqu’au compte rendu des choix réalisés.

Si généralement les phases de production sont assez claires, il est tout aussi nécessaire d’assurer un retour explicite et pédagogique sur les choix réalisés par les élus au regard des avis citoyens. Ces
dispositions commencent à être déployées dans certaines intercommunalités au travers de guides ou de chartes de la participation, qu’il serait opportun de généraliser. Plus spécifiquement pour les conseils de développement, il s’agirait d’instaurer un droit de suite pour objectiver avec les élus et les services les suites données aux différentes contributions relevant par exemple d’une thématique spécifique ou d’une période donnée.

Garantir la mise en place de conseils de développement dotés de moyens indispensables à leur bon fonctionnement

L’article L5211-10-1 du Code général des collectivités territoriales rend obligatoire la création d’un Conseil de développement dans les intercommunalités de plus de 50 000 habitants. La même obligation est émise pour les pôles d’équilibres territoriaux et ruraux par l’article L5741-1 du même code). Or cette obligation n’est assortie d’aucune mesure de contrainte.

La loi prévoit que l’intercommunalité veille aux conditions du bon exercice de ses missions, mais l’application de cette disposition reste encore parfois plus symbolique que significative.
Un cadre stable est nécessaire pour que les conseils de développement disposent des moyens financiers et humains nécessaires à leur fonctionnement.

Vers une démocratie continue

Si elle veut être efficace et mobiliser de façon durable les citoyens, la démocratie participative ne peut être conduite en pointillés. Pour renforcer le mariage entre démocratie représentative et démocratie participative, les élus doivent partager plus largement avec les citoyens toutes les étapes de la préparation de la décision, sous une forme adaptée au sujet et au public concerné. Cela signifie notamment qu’il convient d’ouvrir la concertation le plus en amont possible, et même parfois dès le stade de la page blanche.

Des idées à débattre et à expérimenter

L’intervention directe du citoyen à l’échelle intercommunale mérite d’être expertisée.
Elle peut constituer un mode d’implication citoyenne permettant l’appropriation des grands dossiers du territoire. Des dispositifs existent, le droit de pétition (article 72-1 de la Constitution) et le referendum local (article LO1112-1 du CGCT qui en réserve l’initiative à la seule collectivité). Les intercommunalités ne peuvent actuellement pas y avoir recours, car ces procédures sont strictement réservées aux collectivités de plein exercice, telles que définies dans la Constitution. Leur élargissement aux institutions intercommunales et à l’initiative citoyenne constituerait une avancée majeure en matière de démocratie

Les Conseils de développement réunis dans le cadre de la Coordination nationale sont prêts à imaginer, avec les institutions nationales et les responsables politiques, l’ensemble des dispositions permettant d’assurer cette transition démocratique, mais aussi permettre des expérimentations.