Territoires, équilibres institutionnels et transition démocratique

La déclaration de politique générale du premier ministre, prononcée mercredi 15 juillet 2020 devant les députés, a annoncé une nouvelle méthode laissant davantage de place à la concertation avec les élus locaux pour donner davantage de libertés aux territoires. Alors que s’ouvre la concertation autour du projet de loi 3 D – décentralisation, déconcentration, différenciation – porté par la ministre de la Cohésion des Territoires et des Relations avec les Collectivités territoriales, nous appelons à ajouter un quatrième D « démocratisation » pour construire une nouvelle alliance entre représentation et participation.

Le désir d’une démocratie plus qualitative est une des revendications fortement exprimées en ce moment. La soif de débat citoyen, voire de participation à la construction de la décision, questionne en particulier le niveau national, qu’il s’agisse des institutions, de la représentativité ou de la construction du cadre légal. L’impératif participatif – une plus grande participation directe des habitants aux choix politiques locaux – doit ainsi devenir une composante incontournable de la démocratie représentative.

« Territoires » : de quoi parle-t-on ?

Territoire institutionnel ou territoire vécu, la notion de territoires n’en reste pas moins floue et à géométrie variable. Chaque institution, chaque responsable voit le territoire à l’aune de son propre périmètre d’action, quand ce n’est pas la temporalité de son mandat. Les citoyens perçoivent le territoire qu’ils vivent au quotidien, dans lequel ils habitent, travaillent ou se divertissent.

Depuis le milieu du XXème siècle, les modifications sociales, sociétales, économiques… ont conduit à une transformation majeure de l’espace vécu au quotidien par tous.

Si la commune reste l’échelon démocratique direct et irremplaçable, de la proximité, de nombreux services publics se retrouvent dispersés sur un vaste territoire, dépassant très largement le cadre communal. Cet élargissement spatial, pour offrir à tous, citoyens, acteurs économiques, animateurs de la vie sociale, des services et un environnement de qualité nécessite de s’appuyer sur une coordination forte et sur une régulation partagée à un niveau dépassant le cadre communal.

Quelle que soit la réalité de l’attachement quasi affectif aux communes, on ne peut ignorer qu’une part importante, voire largement majoritaire des enjeux pour les habitants, se situe à ce niveau intercommunal.

Les intercommunalités au cœur de la vie des citoyens mais absentes des débats

Les intercommunalités engagent toujours plus fortement le devenir de ceux qui habitent ou qui entreprennent sur leur territoire, dans la vie quotidienne comme dans les orientations stratégiques. Elles ont été dotées de compétences, déjà significatives dans les communautés de communes et élargies dans le cadre des communautés d’agglomération, communautés urbaines et métropoles.

Alors qu’elles sont devenues incontournables pour fournir aux habitants les services attendus, tout en assurant la meilleure gestion des deniers publics, les intercommunalités demeurent peu connues du grand public. Le citoyen est rarement impliqué dans les choix politiques qui orientent l’action de l’intercommunalité, alors qu’il en bénéficie dans sa vie quotidienne. Les problématiques liées à cette échelle sont cruellement absentes des débats. Les citoyens méconnaissent voire ignorent encore très largement l’existence de l’action des intercommunalités. Ce manque de visibilité est souvent dénoncé, parfois entretenu et peut parfois servir d’ « excuse » dans les réponses apportées par certains élus à leurs administrés.

Placer l’intérêt intercommunal au centre du débat démocratique

Les intercommunalités, qui représentent aujourd’hui une dimension incontournable de la vie locale et un enjeu stratégique majeur pour le développement local et la croissance, doivent encore trouver une part importante de leur légitimité démocratique auprès des citoyens.

Renforcer la capacité des citoyens de choisir et d’agir sur les politiques et l’action publiques locales devient une nécessité démocratique, mais également la seule façon de poursuivre la modernisation des structures des pouvoirs locaux.

L’intérêt intercommunal doit être placé au cœur du débat démocratique. Cette question majeure interpelle de nombreuses dimensions de la vie démocratique : représentativité des conseillers intercommunaux, mode d’élection, statut des intercommunalités, participation et coproduction des citoyens à l’action intercommunale, contrôle démocratique des intercommunalités, … Les réponses à ces questions devront être innovantes, agiles, adaptées à chaque situation territoriale. Elles devront s’inscrire dans un large débat, à conduire dans la sérénité, les réponses pouvant bousculer un ordre établi de longue date.

Deux champs méritent d’être explorés pour bâtir un jeu de propositions à la hauteur des enjeux évoqués : comment faire évoluer le lien entre le territoire et la représentation politique du territoire et quels dispositifs mettre en place pour renforcer la démocratie participative et la rendre plus robuste et qualitative ?

Quelles réponses peut-on apporter à cet appétit de démocratie ?

En préalable, il est nécessaire d’insister sur la très forte variété des 1258 intercommunalités qui couvrent le territoire national, et en conséquence sur la nécessité d’adapter les solutions.

En raison de leur forme institutionnelle, les communautés de communes, d’agglomération, urbaines et métropoles se distinguent par un éventail de plus en plus large et une intégration de plus en plus forte des compétences qui leurs sont dévolues.
Leurs effets sur la vie quotidienne de la population dépendent des compétences exercées. La traduction en termes de démocratie devra être adaptée en conséquence.

Leur poids démographique est très variable, y compris au sein de chaque catégorie institutionnelle mentionnée ci-dessus : les métropoles vont d’un peu plus de 210 000 habitants à 1 900 000 (hors Métropole du Grand Paris), les communautés de 15 000 (seuil légal général) à plus de 300 000 habitants. Les outils de gouvernance à déployer devront être à la mesure de la population à mobiliser.

Le nombre de communes composant l’intercommunalité, qui peut aller jusqu’à plus de 160 pour une seule communauté, constitue une variable importante dans la nature des dispositifs de démocratie locale à mettre en place.

Élire les conseillers des communautés au suffrage universel direct : sous quelle forme ?

Un des points le plus complexe, mais aussi le plus incontournable, reste celui des modalités de désignation des conseillers communautaires ou métropolitains. De nombreux débats sont d’ores et déjà venus enrichir la panoplie des arguments pour ou contre les différentes hypothèses envisagées.  La question du mode de désignation actuel des conseillers métropolitains ou communautaires traverse les réflexions de bon nombre de Conseils de développement. A titre d’exemple, le Conseil de développement de Grenoble-Alpes Métropole a animé une série de controverses entre 2017 et 2020.

Actuellement, la désignation des conseillers siégeant dans les intercommunalités s’effectue au suffrage universel direct selon la technique du fléchage pour les communes de plus de 1 000 habitants. La lecture des différents documents élaborés par les candidats à l’occasion des dernières élections municipales est éclairante sur l’absence des préoccupations intercommunales. Ainsi, le système électoral utilisé fait que les débats se concentrent quasi exclusivement sur les projets communaux, ignorant complètement les questions intercommunales.

Sans tabou, il est indispensable de mettre au débat toutes les hypothèses possibles, pour rendre productif un débat devenu explosif en l’absence de courage et de méthode. Il s’agit de mesurer les avantages et les inconvénients de chaque hypothèse, mais aussi évaluer leur adaptation aux différentes catégories d’intercommunalités.

Doit-on privilégier une gouvernance partagée, comme c’est le cas actuellement dans beaucoup d’intercommunalités, associant un nombre important de sensibilités politiques mais qui suppose l’élaboration d’un projet de « compromis » après les élections ? Ou est-il préférable d’opter pour une gouvernance partisane, fondée sur une majorité et une opposition comme actuellement pour les communes, qui offrirait aux électeurs préalablement aux élections le choix entre plusieurs projets de territoire ?

Toutes les solutions intermédiaires mêlant représentation des citoyens par élection directe et représentation des communes par fléchage, méritent également d’être explorées.

Quelques questions devront être traitées en parallèle dans cette réflexion :
– la limitation du cumul des fonctions ou des responsabilités en désignant des conseillers métropolitains et municipaux différents y compris dans le cadre du mode actuel de fléchage ;
– la possibilité de dissocier l’élection du président de la désignation des conseillers de l’intercommunalité ;
– la transformation des intercommunalités ou d’une partie d’entre elles en collectivités de plein exercice.

Assurer la transition démocratique dans toute les intercommunalités par de nouvelles pratiques

Un des reproche le plus fréquemment émis au regard de la définition et de la mise en œuvre des politiques et des actions intercommunales est l’opacité qui les entoure. Il est indispensable de rendre la décision politique, et sa construction lisibles pour tous les habitants du territoire, notamment pour ceux qui se sont investis dans le débat par des modes divers de participation.

Actuellement résumé à la présence des conseils de développement et aux actions diverses conduites à l’initiative propre de chaque intercommunalité, le champ de la démocratie participative reste très largement à imaginer et à institutionnaliser tout en préservant l’idée d’agilité et d’indépendance.

Les procédures, les méthodes, les outils sont très nombreux et plutôt bien connus, mais ils ne sont que trop rarement mobilisés, même si d’importants progrès ont pu être constatés ces dernières années.

Pour renforcer le mariage entre démocratie représentative et démocratie participative, les élus doivent partager plus largement avec les citoyens toutes les étapes de la préparation de la décision, sous une forme adaptée au sujet et au public concerné. Cela signifie notamment qu’il convient d’ouvrir la concertation le plus en amont possible, et même parfois dès le stade de la page blanche.
En aucun cas, cette concertation ne peut se réduire à un avis émis une fois le projet défini, ce qui risquerait de conforter l’impression d’un simple formalisme et d’une décision quasiment prise.

Il est indispensable de rendre la décision politique, et sa construction lisibles pour tous les habitants du territoire, notamment pour ceux qui se sont investis dans le débat par des modes divers de participation.

1. Les règles du jeu de la concertation doivent être clairement exprimées pour l’ensemble du processus, depuis la définition du cadre jusqu’au compte rendu des choix réalisés. Si généralement les phases de production sont assez claires, il est tout aussi nécessaire d’assurer un retour explicite et pédagogique sur les choix réalisés par les élus au regard des avis citoyens. Plus spécifiquement pour les instances de participation citoyenne, il s’agirait d’instaurer un droit de suite pour objectiver avec les élus et les services les suites données aux différentes contributions relevant par exemple d’une thématique spécifique ou d’une période donnée.
2. Il est nécessaire de mettre en place une déontologie partagée sur les projets soumis à concertation et les moyens et méthodologies. A l’échelle des métropoles, une Commission métropolitaine du débat public pourrait permettre de déterminer les conditions d’information du public, donner des conseils aux maitres d’ouvrage, des recommandations méthodologiques,,…

Les Conseils de développement réunis au sein de la Coordination nationale sont prêts à initier le dialogue avec les institutions nationales et les responsables politiques. Il s’agit d’imaginer de manière conjointe l’ensemble des dispositions permettant d’assurer cette transition démocratique, mais aussi permettre des expérimentations.